9 环境污染治理设施运营服务

        9.1 发展现状

        9.1.1 内涵与范围

        作为国家推行环境污染治理设施实行市场化和社会化运营政策的结果，环境污染治理设施运营服务业已经成为上一世纪末、本世纪初我国环境保护产业和环境服务业新发展起来的一门新兴产业。目前，我国的环境污染治理设施运营服务主要包括：生活污水、工业废水、除尘脱硫、工业废气、工业固体废物、危险废物（包括医疗垃圾）、生活垃圾、自动连续监测等8类环境污染治理设施的运营管理；其运营管理的商业模式包括：投资——建设——运营——移交（BOT）、投资——运营——移交（TOT）和托管运营及委托运营和技术指导与设备维护等多种形式。

         环境污染治理设施运营管理企业包括：（1）专业性的从事污染治理设施运营服务的环保企业；（2）作为污染治理设施的建设投资方进行长期的（特许经营期）运营管理的运营企业；（3）作为污染发生企业，为消除环境污染,自行管理本企业的污染治理设施的内部运行机构。

         根据污染企业的规模大小，内部运行机构又分为两种情况：一是小企业一般采取作为本企业生产班组的内部运行机构，二是大型企业往往采取“内部市场机制”，采取内部单独核算的厂内委托运行管理的方式的内部专业运行机构。

         上述四个设施运营方向，前两种情况可以是企业兼营形式，也可以是专业经营形式，但都是市场经济的社会化服务的运做形式，所不同的仅仅是市场运做方式不同。第一种形式是属于托管运营的经营方式，目前主要为一些外国独资企业或中外合资企业提供设施运营服务，其市场空间目前较小，但长远来看市场前景广阔。而第二种模式是采取投资、建设、运行管理和移交的商业模式，也即通常所说的“BOT”方式或“TOT”方式。目前，此类运营企业在我国方兴未艾，市场很热，投资热点主要局限在城市供水和城市污水和垃圾处理三类项目。

         与前两种商业化设施运营管理模式不同，后两种情况的运做方式是非市场化的模式。尽管可以采取内部核算的管理模式，但是并没有进入市场，也没有引入社会上的市场竞争机制。但是，恰恰这部分非市场化的设施运行管理方式至今仍然是我国环境污染治理设施运行的主体模式，相对已经实行了市场化运营的部分，污染企业自行管理的污染治理设施仍然占据我国已建污染治理设施的绝对多数。这种状况，对于我国推行环境污染治理设施社会化、市场化和企业化的运营，是发展进程上的问题。

         目前，除了工业企业没有实行社会化运营以外，大多数城市环保基础设施也没有实行市场化运营模式。而他们仅仅是从形式上由国家公益事业单位改制为专业运营企业，而实质上仍然依靠政府财政拨款来维持污染治理设施运行。

        上世纪末期，我国环境污染治理设施运营服务业刚刚萌芽，一些环保企业凭借敏锐的商业嗅觉，积极主动地向环保产业这一新兴领域进军。由于当时国家政策初步实行，各项相关政策不配套，市场需求不明显，因而对实际推进这项产业形成了较大的障碍和操作困难。到2000年以后，我国政府加强了对环境污染治理设施运营服务业发展的推动力度，加强了有关政策的发布和实施速度，对水价、污水和垃圾处理的收费、市场管理与市场准入等问题加大了改革力度，使得初步发展的环境污染治理设施运营服务业呈现出了良好的发展态势。

         2003年，国务院在行政许可的审议过程中，将国家环境保护总局的环境污染治理设施运营管理进行了保留，这一举措不仅说明了发展环境污染治理设施运营服务业的必要性和重要性，而且极大地促进了这一行业的健康发展。

         9.1.2.1 发展现状

         截至2005年，全国持有《环境污染治理设施运营资质证书》的运营企业数量已超过700家，持证单位比2000年约增加了40%。实现市场化运营管理的项目数达到了1251个，比2000年增加了一倍多。当年全行业共实现运营收入72.67亿元，比2000年增长了12.5倍。实现年利润总额4.68亿元，扭转了2000年行业亏损的局面。表9.1反映了2000－2004年全国环境污染治理设施运营服务业的发展情况。

表9.1  2000－2004年全国环境污染治理设施运营服务发展对比

        从表9.1可以看出，五年来，我国环境污染治理设施运营服务的从业单位、项目数量和各项经济指标都比2000年有了比较显著的增长，说明本行业取得了较大的发展，并具有较好的市场前景。

         9.1.2.2 各领域进展

         目前，环境污染治理设施运营主要集中于生活污水和工业废水。这两类运营项目的运营企业数量占全行业单位总数的70%，运营项目数占全行业总数的72.5%，运营合同额占全行业总数的65.8 %，运营年收入总额占全行业总数的77.1%，运营年利润占全行业总数的98.5%。此外，固体废物处理设施的运营（包括：工业固体废物处理、城市垃圾处理和危险废物处理等设施的运营）占据第二位，在上述几个指标上分别占据的比例是22.5 %、17.7 %、36.7%、15.7%、0.4%。

         与2000年相比，水污染治理设施的运营管理项目数量增加了108.5 %，烟尘废气污染治理设施的运营管理项目数量增加了51%，固体废物污染治理设施的运营管理项目数量增加了10.4 %（详见表9.2）。

表9.2　2004年环境污染治理设施运营服务各领域进展状况 （单位：亿元）

        目前，我国环境污染治理设施运营服务业呈现以下特点：

         （1）设施运营服务业处在发展初期

         尽管环境污染治理设施运营服务业从兴起到发展，已经取得较快的发展速度和良好的发展业绩，但是距离我国环境污染治理设施实现市场化和社会化的发展目标还相差甚远。目前，我国共有各类环境污染治理设施已经超过数十万台套，而实现市场化和社会化运营管理的设施数量仅仅1251个，绝大部分环境污染治理设施还没有进行市场化和社会化的运营管理。我国环境污染治理设施运营服务业的发展仍任重道远。

         （2）行业各个领域的发展并不平衡

         从环境污染治理设施运营服务业的发展情况来看，各个领域所进行的市场化运营发展不够平衡。虽然各类污染治理设施都开展了运营服务，但有些领域发展的比较快，有些领域明显发展不足。

         （3）城市污水处理厂的运营管理是行业发展的热点

         由于国家政策的鼓励，面向城市污水处理厂进行投资运营和管理运营是国内外水务企业的发展重点，使得城市污水处理厂的运营管理成为本行业的发展热点。2004年，采取BOT、TOT和托管运营等方式进行城市污水处理厂运营管理的单位数占全行业的38%，项目数占全行业的32%，运营合同额占全行业的47%，年运营收入占全行业的49%，年利润总额占全行业的98%。从年利润总额这项经济指标来看，可以解释为什么城市污水处理厂的运营管理能够成为行业发展的热点。这是因为从事城市污水处理厂的运营管理利润丰厚，利润率可以达到13%。而从事其他领域污染治理设施的运营管理则普遍表现出利润率低，有的领域还是亏损经营。

         （4）运营管理模式高度集中

         2004年环境污染治理设施运营管理模式主要是投资承包（BOT、TOT）和托管运营，前者项目数占全行业项目总数的26%，后者项目数占全行业项目总数的55%，二者合计占全行业项目总数的80%。而采取技术指导和设备维护运营管理模式的仅占全行业项目总数的14%。

        与西方工业发达国家相比，我国市场经济的发展历程上只是一个婴儿。西方工业发达国家由于其市场经济的体制，各类服务业发展机制比较完善，随着环境污染治理设施的发展，其一般的环境污染治理设施运营管理服务业也顺理成章地发展。我国刚刚摆脱计划经济，而走向市场经济，受市场经济体制与运行机制的制约，其环境污染治理设施运营管理服务业的发展必然是一个新的课题，还要有很长的道路要走。

         西方工业发达国家城市环境污染治理设施的私有化改革也不过是近10～20年才发展起来的，改革的进程也不是很理想。我国城市环境污染治理设施的市场化、社会化改革历史只有几年，但发展迅猛、进展较快。

        环境污染治理设施运营管理服务业的发展制约因素主要有以下几点：

         （1）市场经济体制和机制发展不完善，环境服务业发展的市场化改革进展缓慢；

         （2）政府的政策并没有向发展环境服务业倾斜，环境管理政策没有与环境污染治理设施运营服务业形成相互促动的局面；

         （3）对水污染治理设施运营管理服务业的发展指导不够，更缺少基本的鼓励、扶植政策。

        实行环境污染治理设施市场化和社会化运营管理，已经被国内外大量实践证明，不仅是可行的，而且具有较强的优越性。通过污染治理设施的企业化、市场化和社会化运营，可以提高污染治理设施的运行效果，可以提高环境保护和污染治理的投资效益，可以降低设施建设投资和运行费用，可以增强环境管理的直接效果，消除运行不正常，或者不负责任的现象。因此，环境污染治理设施运营服务业具有良好的发展前景。加快环境污染治理设施企业化、市场化和社会化运营管理的步伐，是摆在“十一五”期间，我国环保产业发展的重要任务。

        “十一五”期间，环境污染治理设施运营服务的发展主要是在中小城镇，继续大力推行城市供水设施和城市污水处理设施以及垃圾处理设施的社会化、市场化、企业化和专业化的运营管理。其次是在大城市加快城市公用事业的改革，以促进这部分环保基础设施进入社会化、市场化、企业化和专业化的运营管理。第三个层面是引导有条件的大中型企业将自行管理的污染治理设施委托给专业环保企业实行托管运营，以逐渐扩大污染治理设施社会化、市场化、企业化和专业化的运营管理。

         从以上三个层面，采取不同的市场化对策，来扩大污染治理设施的社会化、市场化、企业化和专业化的运营管理，从而促进污染治理设施运营服务业的发展。

         促进污染治理设施运营服务业的发展，除了加大改革力度、逐渐创造市场化条件以外，还应该从环境执法监督和环境管理上加大对污染治理设施的监督管理。对污染治理设施的监督管理，可以依靠两个非常有利的条件，其一是污染排放标准和排污收费及罚款，其二是设施运营资质和职业资格管理。

         9.2.1.1 发展目标

         （1） “十一五”期间，应采取有效措施大力发展环境污染治理设施运营服务业，力争运营企业数量、运营项目数量、年收入总额、年利润总额等经济指标实现翻两番。

         到2010年，全国环境污染治理设施运营服务年总收入将达到300亿元；利润总额将达到20亿元；运营项目数达到 5000个；运营企业数达到3000个。

         （2） “十一五”期间，要大力扶植环境污染治理设施运营管理服务业的发展，引导更多的业内、业外的企业转向本行业进行投资。五年内，环境污染治理设施运营服务的年投资总额将从2005年的174亿元增长到500亿元。

         （3） 努力提高环境污染治理设施运营服务企业的技术水平，五年内实现全员培训、持证上岗，培养一批环境污染治理设施运营管理的高级人才（高级工和技师）。

         9.2. 1.2 发展任务

         今后五年发展设施运营服务的主要任务包括：

         （1） 最大限度地扩展运营项目数量和发展运营企业数量，并使本行业得到迅速发展；

         （2）积极吸引国内外资金向本行业大量投资，在满足发展需要的基础上，减少银行信贷资金在本行业的投资比例；

         （3）提高本行业的整体技术水平，缩小国际差距。

        目前全国拥有数十万套环境污染治理设施，而环境污染治理设施运营服务业发展刚开始起步，因此本行业拥有充足的市场需求空间。

        不管是污染治理设施的托管运营还是特许运营,其形成市场机制的关键在于专业化的运营企业以其先进的技术、高效的管理、相对低廉的成本获得稳定的运行效果来实现其市场价值和经营利润。因而，运营企业必须在技术上、管理上、成本上和运行效果上具有核心竞争力，才能在设施运营领域取得市场利益，才能获得可持续的发展。与托管运营不同的是特许运营因其长线投资，还要享有投资效益。事实上，当运营业的市场得到规范后，这部分的投资效益将属于真正的投资者——银行和金融机构，而运营企业最终分得的蛋糕还是属于运营服务的那一份利益。所以，作为运营企业，若想立足运营服务业市场，不能依靠一时的市场投机，而是应该依赖自身在运营领域形成的综合能力。

         （1）发展污染治理设施的托管运营与投资运营的运行技术

         污染治理设施的运营是专业性、技术性非常强的行业，必须重视运营技术的发展。污染治理设施的建设依赖于污水处理的工艺技术、工程设计技术、设备制造技术、施工安装技术等。设施建成后，最大的技术问题就是运行管理技术。

         建成的污染治理设施，往往带有许多原生性问题，如工艺技术是否可行，工程设计是否合理，设备性能质量是否符合要求，施工和安装是否确保质量。几乎没有一座刚刚建成的污水处理设施没有技术缺陷，而这些技术缺陷不管其程度如何，作为运营企业都必须接受这种现状，并运用自身的技术优势将这些缺陷克服。

         因此，运营企业必须重视发展运行管理技术，这其中包括对工艺进行改造的技术、对设计进行调整的技术，对设备进行维护修理的技术，对运行参数进行调整的技术，等等。运营技术要比工程技术复杂的多，涉及的方方面面也很多，必须形成综合集成的技术能力，才能应对各种复杂情况，解决各种技术问题。

         （2）发展污染治理设施的托管运营与投资运营的管理技术

         建立并实行良好的设施运行管理技术，对运营服务企业至关重要。严格而又高效的管理，可以避免事故，稳定运行，减少冗员、减少物料消耗、降低能源消耗，直接降低运行成本，提高运营企业的经济效益。

         我国的运营企业大多缺少高级管理技术，因此必须在运行实践中不断总结经验、积累经验，逐渐改进运营管理。应该学习和借鉴发达国家的管理经验，并移植其管理技术。

         大多数特许运营企业，不仅缺少运行技术，而且更缺少管理技术。尤其是特许运营的水务企业往往同时运营管理很多的污染治理设施，因而此类企业的管理技术更具有特殊性，他们需要建立一套管理模式，具有较为广泛的实用性和适用性，并且应该具有可复制性，以便以克隆的方法，管理众多的污染治理设施。这是一个非常现实的问题，也是“十一五”期间必须妥善解决的技术。

         （3） 发展环境污染治理设施运营人员的资格鉴定技术培训

         掌握设施运营技术的是操作设施的技术工人，因此抓好人才培养和人员培训是运营企业的核心问题。拥有一批运营人才，并坚持科技创新，不断取得技术进步，提高运营技术水平，是运营企业必须高度重视的事情。掌握运营技术，尤其是依靠先进的技术，可以在为运营企业带来良好的运行效果的同时，给运营企业带来用电和药剂的节省，以及更高的运行效率，这些都将体现为经济效益的提高。

         积极推行环境污染治理设施运营企业资质管理制度和运行管理操作人员国家职业资格鉴定制度，并在全国范围普遍开展达到国家职业鉴定标准的培训和考核，使我国环境污染治理设施运营管理服务业达到一定技术水平，改变目前非专业、低技术、管理差、不规范的现实状况。

        与我国环保产业的环境服务业整体欠发展一样，我国的环境污染治理设施运营管理服务业的最大的发展问题是市场发展的严重不足。目前运营业的初步发展成就预示着这个行业具有强大的潜在发展前景，必须重视这一行业作为环保产业的新兴行业发展。此外，从改进我国环境污染治理的执法监督管理的需要来讲，也必须把设施运营服务业朝着企业化、专业化、市场化和社会化的发展方向进行推进。因为这种环境管理机制的改革可以把目前环境管理的被动局面利用市场机制扭转过来，并保障我国环境污染治理设施正常、可靠、高效地运行。

         （1）从深化经济体制改革和政府机构改革与行政机制改革的角度促进环境污染治理设施运营管理服务业的发展

         我国环境污染治理设施运营管理服务业欠发展的主要原因仍然是政府政策的不到位和市场经济的改革的不到位。这一点，可以从2004年本行业的发展实际得到佐证。那就是城市污水处理厂的市场化和社会化的运营管理的发展业绩。相对而言，由于我国生活污水造成的环境压力的与日俱增和各地城市污水处理厂的建设筹资的难题，促使政府对城市污水处理厂的投资、建设和运营管理的改革问题给予了更多的关注，也加大了这方面政策改革的力度，尽管这方面的政策还远远不够，但已经对促进城市污水处理厂的运营管理起到了极大的促进和推动作用。相反，我国政府在其他领域没有给予同样的政策和改革，这些领域的发展就必然滞后。

         长期以来，由于计划经济的影响，我国的经济体制改革比较偏重于制造业和商业，而很少涉及服务业，因而导致我国的服务业的发展与工业、商业相比一直处于滞后的地位，并且处于发展严重不足的状态。环境服务业在我国的环保产业中的发展状态也是如此，如今环保产业中的环保产品制造业的发展水平不高的根本原因，其实就是环保产业的环境服务业的欠发展。因而，要真正把我国的环保产业做强、做大，就必须把我国的环境服务业发展起来。而发展环境服务业，就必须从深化经济体制改革和政府机构与运行机制改革的角度做起。

         （2）加强环境污染治理设施运营管理服务业的法律、法规、技术标准规范和政府有关政策的制定工作

        ——严肃并规范“特许经营权”对运营企业的市场准入
        1）经济实力；
        2）技术实力；
        3）管理能力；
        4）服务能力；
        5）严肃资格、资质管理。

         ——严肃并规范“特许经营权”的授予行为
        1）建立并完善技术法规和工程技术规范；
        2）建立并完善经济法规和投资商务规则；
        3）改革“特许经营权”的招投标办法，防止政府与投资企业之间的舞弊行为；
        4）建立公众广泛参与的公示、公布制度，实现决策透明化和公众知情权。

         ——严肃并规范“特许经营”的运行监督机制
        1）政府应该承担运行监督的主要责任；
        2）建立非政府的第三方监督机制，并鼓励公众积极参与；
        3）监督行为和监督结果应该作到公开、透明。

         ——对违规行为进行有效的行政处罚和法律追究
        1）罚款;
        2）警告;
        3）触犯刑律的应给予法律制裁;
        4）捋夺投资企业的“特许经营权”。

         ——污染治理设施市场化进程中政府政策的核心要点：规范和监督
        1）规范和监督应体现在政府的政策中;
        2）社会公众应该监督政府政策的制订和执行;
        3）投资企业应在维护本企业利益和为社会公众提供良好服务之间约束自己的行为。

        ——鼓励城市环境服务业发展的优惠扶植政策
        1）税收的优惠政策;
        2）银行信贷的优惠政策。

         （3）依靠技术进步求得行业发展

         我国环境污染治理设施运营管理服务业的发展除了依赖于政府政策改革以外，很重要的一点就是应该重视专业化的发展和依靠技术进步求得行业发展。由于我国的环境污染治理设施运营管理服务业尚处于初步发展阶段，几乎所有运营企业的注意力都放在扩展市场和开拓运营项目方面。这些从事运营的企业中有相当比例的企业实际上并不具备专业化运营管理的能力和技术，至于这些企业的运营技术水平更是处于低水平状态。环境污染治理设施运营管理的体制改革和机制改革的目的，或者说以民营代替国有，以企业代替事业的改革目的是依靠技术进步和先进管理来获取污染治理设施运营的高效率、高水平、低成本和高效益。所以，假如我国的环境污染治理运营管理服务企业不能做到专业化和高技术，以及先进的管理，就不可能将我国污染治理设施运营管理服务业真正发展起来。

         （4）环境污染治理设施运营管理急待全面规划

         城市环境设施运营服务业的发展仍然有赖于政府对公用事业单位的改革力度。只要我国经济没有真正进入市场经济，设施运营服务业的发展就不会起到主导作用。这是环境污染治理设施运营服务业发展的关键。至于工业企业自行运行管理的设施，只有等到环境污染治理设施运营服务业的市场成熟了、规范了，这种社会化的服务才会真正具有市场,才会在市场导向下取得发展。

         针对上述情况，不可能采取“一刀切”的办法，在较短的时期内全面实现污染治理设施的市场化和社会化的改革。惟有区分不同情况，采取不同的模式，促进污染治理设施逐步实现运营管理的改革。必须全面统筹规划，制订不同的改革政策，将我国各类污染治理设施进行分类改革。也就是说，哪些污染治理设施适合实行市场化改革，就把他们推向市场；哪些污染治理设施适合实行社会化运营管理，就把他们委托给社会；同样，适合专业化运营的就进行专业化运营改革；适合企业化运营的，就发展企业化运营改革。

         （5）严格把握环境污染治理设施运营服务的市场准入

         环境污染治理设施运营管理服务业的专业化、企业化、市场化和社会化的运营目标和行业发展要求决定了我们必须把握这一新兴行业的市场准入和市场秩序，这是当前我国环境污染治理设施运营管理服务业发展过程中普遍存在的又一个重要问题，也是我们在行业发展中必须重视的问题，必须采取有效措施强化市场准入和市场秩序，确保行业发展朝着健康和规范的方向发展。